军机处:高效还是集权

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雍正

43岁的怡亲王允祥、57岁的大学士张廷玉、60岁的大学士蒋廷锡,大概没有想到,当他们三人走进隆宗门边那几所极为简陋的小板屋时,将开启中华帝国中枢机构大变革的帷幕。

这是1729年,雍正七年的夏季。

中华帝国的庞大兵团,正向西北方的戈壁瀚海推进,讨伐准噶尔部。作为最高领导核心的雍正皇帝,需要时时与他的重要大臣们商议,但内阁设在太和门的文华殿前,离雍正居住的养心殿有相当距离,很不方便。何况,密集的军报要走公文途径层层转递,不仅效率低,保密性也差。因此,雍正下令,在隆宗门外设立一个专门的办公室,供允祥、张廷玉、蒋廷锡密办军事之用,组成了一个非正式的“中央军事领导小组”。

这个“中央军事领导小组”,就叫“军机处”,一个在今后的中国历史中权力最大的机构。
从“三无机构”到“权力核心”

尽管在1732年军机处成为正式机构,并且从未中断(除了乾隆元年中断1年),但军机处自始至终都是“三无”机构——无编制、无定员、无预算,所有的干部都是兼职,从法理上看是一个长期存在的临时咨询机构。无独有偶的是,1861年在英法联军炮口下成立的“总理各国实务衙门”(总理衙门),也是一个自始自终都是“三无”的机构,所有干部也都是兼职。

在中华帝国的行政序列中,军机处和总理衙门的实质,相当于跨部门的临时委员会,这种委员会即便在如今的欧美等国也并不罕见,但能够如此长时期的存在,却独此一家。尤其具有大清特色的是,作为“三无”机构的军机处,长期扮演实质上的最高行政当局的角色,同样的总理衙门,也长期扮演着外交部和发改委的角色。在一个讲求“名不正则言不顺”的国度,这种显然是“违宪”——如果将名正言顺当做立国之“宪”的话——的“潜规则”行为,体现的或许正是大清特色的摸着石头过河的改革模式:

一、在正规的行政机器难以有效施政的情况下,只能依靠这类临时机构,提高行政效率、至少提高最高当局的行政效率;

二、这种“三无”临时机构的设立和撤销,绕开了复杂的流程,不涉及对整个行政架构的高难度调整,便于进退;

三、这种“三无”临时机构不会过度增加行政成本;

四、这种“三无”临时机构便于最高领导人绕开固有的行政流程、实现其在人事组织上的各种意图。在需要的时候,既可以最大限度地减少对现有官僚体系的冲击,也可以最大限度地施加对现有官僚体系的打击,攻防兼备,矛、盾并举,相当趁手。

这种做法,在后世也颇有效仿者,比如蒋中正的侍从室及后来的中央文革小组之类。

开端于雍正皇帝的“军机处”,名义上只是个处理军务的机构,西方人也曾将此翻译为“Office of Military Secrets”(军事机密办公室)。但如此趁手的工具,当然不能仅仅用于战时。西北战事结束后,雍正皇帝不仅没有撤销这个临时机构,反而进一步壮大,并迅速成为大清国的行政核心。西方人对大清国的观察是与时俱进的,不再是直译,而是译为“The Grand Council”(大议会),法、意、德等西方语言中均是如此。军机处的定位,迅速成为“威命所寄”的权力核心。

“威命所寄”与皇权强化
军机处的管辖范围,从政治到军事、从政府到宫廷,无所不包。“军机处名不师古,而丝纶出纳,职居密勿。初只秉庙谟商戎略而已,厥后军国大计,罔不总揽。自雍、乾后百八十年,威命所寄,不于内阁而于军机处,盖隐然执政之府矣。”(《清史稿》)这段描写的确十分准确:一、军机处“名不师古”,的确是个独创,名为军机,实际上“罔不总揽”;二、“隐然执政之府”,是说其虽有执政之实,却无执政之名,它本身作为一个非常设的“三无”机构,完全依附于皇帝。这恰恰是军机处的生命力所在

自从有了军机处,皇帝的权威得到了有史以来从未有过的强化。

清代独有的“议政王大臣会议”,在几任皇帝的持续努力下,在军机处的襄助下,终于在雍正朝名存实亡,被剥夺了实际的任何权力,连橡皮图章也不是,终于在1791年正式废除。

中国传统中对皇权最具制衡效果的相权,也在军机处的设立后受到史无前例的压制,内阁彻底演变为一个日常行政部门,而丧失了决策权——尽管它的重要成员往往是军机处成员,但他们参与决策的身份仅仅是军机大臣、皇帝的私人顾问。

台湾著名学者傅宗懋认为:“世宗(雍正)的集权很是巧妙的,并不是像以前的枝枝节节,他只设了一个军机处,于是就把以前内阁和八旗的权力,整个拿来。”(《清代军机处组织及职掌之研究》)

历史上困扰皇权的其他因素,比如外戚、宦官等问题,终清一朝,都受到严格的控制。实际上,自从建立了军机处,清帝国对于无序的权力斗争的唯一风险,就在于如何控制军机处本身。

解决的办法依然是对权力进行分解,防止出现无限的权力。内阁虽然蜕变为纯粹的行政机构,但依然与军机处形成了相互制衡的格局:军机处有实无名,内阁有名无实,一个动口而不动手,另一个动手而不动口,口与手的分离,有效地避免形成新的权力垄断。

此外,与军机处相互制衡的,还有“御前大臣”。御前大臣掌管了相当的财力、物力乃至军力,可算是真正的“内廷”,而军机处则相当于连接内廷与外廷的“中廷”。根据清制,“军机大臣及御前大臣彼此不令相兼,所以杜专擅而防雍蔽”(庆桂《国朝宫史续编》)。这种大清特色的分权机制,确保了军机处的权力不至于过度膨胀。

对军机处本身的钳制手段,还有其“三无”特性:军机大臣、军机章京都是兼差,无论人事关系还是工资奖金,都不在军机处,各有自己的本职工作和单位,相互之间也并无明确固定的上下级关系,所有人、包括章京的任免都由皇帝一人裁决,这导致其内部结党的难度大大增加。

军机处唯一的一次尾大不掉,是在和珅担任“领班”时期。之前,所有的奏折按规定都是直送皇帝拆阅,而后皇帝根据需要,将奏折发交军机处处理。接收和发放奏折的,是“奏事处”,这个部门并不隶属于军机处,而归御前大臣管辖。这也是雍正皇帝在顶层设计时考虑到的权力制衡,防止参与决策的军机处掌控信息通道。但和珅掌权后,身兼军机大臣和御前大臣,打破了制衡的框架,要求“凡有奏折令具副本关会军机处”。如此以来,在制度设计上,就令军机处的地位大大提高,不仅参与决策,还实际掌控了信息渠道,皇帝被操纵的风险大大增加。

嘉庆皇帝在翦除和珅后,立即废除此条。此外,嘉庆皇帝还多次刻意地挫压朝臣中尊崇军机处的风气,并否决了一位官员提出的在奏折内将军机处抬写以示尊重的建议。

嘉庆皇帝对于军机处的一连串打压,主要是基于对和珅专权的拨乱反正,他本人对于军机处的作用并不否定。嘉庆十年,有人提出取消军机处的建议时,遭到嘉庆皇帝的断然拒绝,他解释说,军机处并非仅仅办理军务,“一切承旨书谕及办理各件,皆关系机要,此与前代所称‘平章军国重事’相仿”(《枢桓纪略》)。在嘉庆的这段话中,军机处被提高到了“平章军国重事”的宰辅地位,这当然只是口惠,军机处毕竟始终只是“三无”机构,可干宰辅的活,却无宰辅的权,在已有的制度制约下,断无坐大的风险。

在制度的多方约束下,军机处的确在成为一只有力的臂膀的同时,并不伤及政权肌体。光绪朝倡立宪政时,御史张瑞荫对军机处做出了相当中肯的总结:“自设军机处,名臣贤相不胜指屈,类皆小心敬慎,奉公守法。其弊不过有庸臣,断不至有权臣”。

扁平的“小政府”
在国家机器的运作效率方面,清代的军机处或许创下了中国历史之最,成为中国五千年来最为精简、扁平的政府机构:只有军机大臣、军机章京两层,有官无吏,“其制无公署,大小无专官”,甚至连办公场所都不称衙署,只叫“值庐”或“公所”。

军机大臣,通称“大军机”,正式称谓“军机处行走”或“军机大臣上行走”,资格略浅者,称“军机大臣上学习行走”,基本从大学士、尚书、侍郎中特简亲任,为兼职,保留原职实缺,无定员,无固定任期。首席称“领班”,末席则俗称“打帘子军机”——进出时给同僚们掀开帘子,待大家都进出后自己才跟在最后。军机大臣人数很少,雍正刚建立军机处时,只有3~5人,后来多的时候也仅11人,成为一个精干的小团队。

领班军机大臣,常被人看作是大清宰相。根据军机处最初的工作流程,与皇帝商议政务、承旨起草谕旨等,一般都是领班军机大臣单独觐见,少数情况下才大家一起开会;从军机处转发出去的谕旨,也以“领班”个人署名,这的确是一人之下万人之上的宰辅,权大责也大。到乾隆年间,名臣傅恒担任“领班”,这位国舅爷忧谗畏讥,请求乾隆皇帝今后不再单独召见“领班”,而改为召见全体军机大臣,以便集思广益,外发的谕旨也不再以“领班”个人署名,而用军机处的集体名义。这的确削弱了“领班”的权力,也减轻了他的压力,并发挥了军机处的集体智慧,在最高层实现了军机处“民主”、而后到皇帝那里“集中”的“民主集中制”。

军机大臣,一般不用亲王。最初的例外是军机处初创时的怡亲王允祥,其次是嘉庆中期的成亲王永瑆,他入值军机处的时间很短,不到10个月,即被喊停,为的就是防止亲贵坐大。

咸丰年间,这一禁令被破坏,恭亲王奕訢被命“在军机大臣上行走”。这与奕訢的特殊地位有关。作为曾经比咸丰皇帝更有优势的皇位继承人选,奕訢虽然最终未能即位,但也开创了一个中国历史上空前绝后的例外:在道光皇帝传位咸丰的遗诏中,同时提及奕訢,将其封为“恭亲王”。这样特殊的封爵方式,显露道光对奕訢的爱重,咸丰自然必须考虑这一因素。

不久,奕訢就被咸丰打入政治冷宫,军机大臣自然被废,直到英法联军入侵才开始东山再起。咸丰死后,奕訢联手慈安、慈禧两宫太后,发动“辛酉政变”,一举掌握了国家的实际大权,出任议政王,领导军机处。自此直到1911年裁撤军机处,由亲王担任领班军机大臣便成为清帝国的惯例,这看上去与亲王不兼军机的祖制相违背,但实质上并不矛盾——在晚清的50年间,主导帝国政制的,是“亲王辅政”与“垂帘听政”相辅相成的“一国两制”,亲王与太后相互制衡和监督,避免对方成为新的多尔衮或者武则天,亲王兼任军机而擅权的机会和空间都很小。(参阅雪珥著作《帝国政改》)

军机章京,通称“小军机”,即军机处的秘书。最初多由内阁中书中选调,乾隆年间改为由内阁及各部院衙门保举,军机大臣考核合格后,由皇帝亲自选用。嘉庆四年(1799年)后,汉章京一律由内阁中书、六部郎中、员外郎、主事、七品京官,进士、举人出身者兼充;而满章京则在内阁中书、六部及理藩院郎中、员外郎、主事、笔贴士中选拔。在经过严格的政审和考试后,入选的军机章京往往是中央部委中最为优秀的青年干部,不仅思维敏锐、文字了得,并且具备相当的行政经验,对业务十分熟悉,工作作风严谨扎实,方能应对高淘汰率的筛选及军机处的高强度工作。

有意思的是,军机章京最初就规定一概不用高干子弟。应该说,军机处对“官二代”的拒绝,一方面有利于防止既得利益集团在最高权力中枢结党,另一方面也给普通家庭子弟参与国家大政提供了更多机会,这对政权的延年益寿是大有好处的。

军机章京虽然品阶并不高,但权力的大小很多时候与本身的职位并不一定相关,而与距离最高权力的远近成正比。军机章京有相当多的特殊待遇,即便只是七品的内阁中书,入选军机章京后就可以挂朝珠(文官五品、武官四品以上待遇)、穿貂褂(四品以上待遇)、戴全红雨帽(三品以上待遇),地位尊崇。作为天子脚下的“大秘”,参与机密,服务中枢,实际权力并不小。

扁平化的机构、精干的队伍、简捷的工作流程,这些都大大提高了军机处的工作效率。

勤、速、密
军机处的高效,不仅来自于结构上的扁平,而且还来自于迥异于常规官场的工作作风,那就是“勤、速、密”。
中国历朝历代中,清代皇帝最为勤政,在其职业生涯中,几乎每天都在上班,如雍正皇帝这般,还涉嫌死于“过劳死”。皇帝勤政,军机处就只好受苦,配合皇帝的作息时间,起早摸黑,经常两头见星星。

军机处的工作要求,是当日事、当日毕,不管有多少公文,都必须在当天完成,颇有现代企业的严谨精神。有时,一天的奏折多达百余件,也不能过夜,必须连夜处理完毕,当然,皇帝本人也在熬夜。至于发生了重大或突发事件,更必须彻夜值班,一日之内皇帝或许会数次召见,工作压力和强度十分巨大。即便皇帝在出行途中,军机大臣也必须随伺,在路途之中也顾不上“看花”,工作不辍。

“勤”是工作强度,而“速”则是工作效率。除了“当日事当日毕”之外,军机处要求时刻有人值班,军机章京们分了班,三班倒上班。军机处所拟的谕旨,除“明发”要走内阁、部院等层层下达程序外,直接密封发给各地督抚的“廷寄”,都要由兵部限时专递。这种“快递”的时限要求,都由军机章京们在公文信封上注明每日必须完成的里程数,所谓“四百里加急”“六百里加急”乃至最高等级的“八百里加急”之类。实行这样严格的“数字化管理”,在中国历史上前无古人,这既是对军机处的效率要求,也是对整个国家机器政令畅通程度的严峻考验。

“密”,则是军机处工作的最大特点。军机处的一切公文,都必须在办公室内完成,不得带回家。军机处的办公地点,戒备森严,外面有专门的护军把守,上至王公大臣,下至太监宫女,都严禁私入,甚至连洒扫庭除、端茶送水等服务,都规定必须由15岁以下、且不识字的小太监担任,称为“小么童”。一过15岁,“小么童”就必须立即换岗,不得继续留在军机处。

军机处的保密工作,在乾隆晚年倦勤时曾被破坏,俨然成了打探各种政治小道消息的集市。嘉庆整垮和珅后,立即重申了军机处的保密纪律:军机大臣不准在军机处办理部院稿案;各部司员不准至军机处回事;自王以下文武满汉大臣不准到军机处找军机大臣谈话;军机章京办事之处不准闲人窥视;留京王大臣不准要军机章京办理陈奏事件;军机章京不准将公事携回私寓办理等。他甚至派出御史,进驻军机处,这既是对军机处的监督,也是对其他官员违反军机处保密条例的监督,这开创了中国历史上纪检干部上门办公的先例。

军机处的成立,改变了中国长期以来的公文惯例。

皇帝对官员的批示,被分成了“明发”与“廷寄”两大类。明发,依然走的是传统的圣旨下达渠道,经内阁而各部,再发往相关地方。而“廷寄”,则由军机处直接密封发给相关官员,不经由内阁,而从内廷直接发出。

“廷寄”又分“字寄”和“传谕”两种:“行经略大将军、钦差大臣、将军、参赞大臣、都统、副都统、办事大臣、领队大臣、总督、巡抚、学政,曰军机大臣字寄;其行监政、关差、藩臬,曰军机大臣传谕。”(《枢桓纪略》)廷寄等于是一对一的密旨,只许本人拆阅,不许别人代拆。领旨以后,官员还必须将接旨的时间、办理情况等,向皇帝一一汇报。

与此对应的,上行文件也得到了巨大的改革。

清初文书制度,沿袭明代,上行文件一律用“本”,其中,公事用“题本”,要加盖公章,私事(涉及到任、升转、谢恩及其他私事)则用“奏本”,不得加盖公章哦。这些“题本”“奏本”按层级逐级上呈,层层登记,效率低,无法保密。

康熙年间,为了及时获得第一手信息,准许部分亲信大臣密折上奏,绕开行政机器,直送御前,这就是“奏折”的开始。“康熙五十一年正月壬子,命内外大臣具折陈事,折奏自此始。”(《清史稿》)虽然,在《大清会典事例》中记载:“顺治十三年谕,向来科道及满汉各官奏折,俱先送内院,今后悉照部例,径诣宫门陈奏。”问题是,清宫档案中并无顺治年的奏折,因此,学界基本认为这可能是编撰《大清会典事例》时,“奏本”笔误为“奏折”了。奏折与题本奏本不同,是大臣向皇帝的点对点直接书面汇报,旁人不得查阅,也不需经过任何中间环节审核。

雍正皇帝建立了军机处后,大大扩大了有权上奏的官员的范围,奏折于是迅速成为机密文书的标准方式。非机密的日常政务,则依然通过“题本”和“奏本”上行,直到1784年明令废止奏本,上行文件就剩下奏折与题本两种。
奏折必须直送皇帝亲拆,即便军机大臣也不可先行拆阅,皇帝对奏折批示后,再发给军机处进行处置。皇帝的批示用朱笔,因此称为“朱批”。一旦奏折被朱批,军机处就必须抄录一份存档。皇帝的批示,再以廷寄的方式送达官员,同样也是保密文件。

朱批奏折,起初都留在相应的官员手上,但雍正一登基时就要求全部回缴: “所有皇考(即康熙)朱批谕旨,俱着敬谨封固进呈。若抄写、存留、隐匿、焚弃,日后发觉,断不宽恕,定行从重治罪。”不仅康熙的朱批奏折要收回,之后的所有朱批奏折都必须在当年缴还军机处,上奏人不得抄录或留存。这样的目的,既是为了保密,也是为了防止大臣们留作某种证据,今后给皇帝带来被动或难堪。收回的朱批,都按规定保存在军机处档案中。严格的文件管理制度,是军机处档案至今仍保管完整的主要原因之一。

奏折-朱批的文件上下行制度,令机密性大大加强,实际上解除了官员们在与皇帝单线沟通时的顾虑,成为一种相当有效的权力制衡、相互监督的手段。为了防止被人告发,官员们只能谨慎从事,不敢过于妄为,清代的腐败始终不及明代严峻,这个制度应该是发挥了相当的威慑作用的。而更为海量的日常政务信息,依然通过明发-题本的常规渠道上下行,由内阁负责筛选和处置。军机处和内阁,分别成为处理机密、普通政务信息的CPU,这样的双CPU设置,提升了清帝国的行政处置能力。

对于军机处的设立,无论中外,大多数的学者都认为其加强了清代皇帝的独裁。对此,美国当代汉学家白彬菊(Beatrice Bartlett)似乎并不认同。她在大量研读分析了军机处的档案文献后,在其名著《君主与大臣:清中期的军机处》中,对军机处给予了极高的评价。

她认为,军机处实现了从“君主专政”向“大臣行政”、从“直接的帝国个人专制”向“君臣联合行政”的转变,这种变化令清政权在“中年”时走向昌盛,并最终延长了其寿命。

在她看来,军机处的设立并非加强了皇帝独裁,相反倒是对皇权独裁的“和平演变”,她认为:大臣们融入了皇帝的最高决策过程,实际上削弱了这种独裁,自雍正之后,皇帝独裁的情况就比较少了。军机处的功绩,在于建立了一个高效运转的政府。当时的清帝国,其国土和人口皆类似如今的美国,这产生了海量的信息,对信息进行筛选和处理,成为最高决策层的关键。军机处协助皇帝抓大放小,将有限的资源投放到最根本和主要的地方,是决策者对海量信息的有效应对。

这样的评价,是中肯的。

不可否认,在5000年的中国历史及自秦帝国以来的2000多年历史中,清帝国的军机处,第一次有效地提供了一个管理大国的中性的、非政治化的行政工具,既大大提高了行政的效率,又避免了其本身成为权争主角的历史怪圈。这是近代政制上的一大创举,其在权力制衡与监督方面的诸多设计,迄今依然有着丰富的现实价值。

(作者:雪珥,原文标题为《军机处:破解集权命题》, 见2012-10-20 的《中国经营报》)

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